оценка (главная) | кратко об оценке
порядок работы | документы | методики
законы | стандарты | статьи
ПО для оценки недвижимости

раздел сайта: оценка (главная) / статьи по оценке и экономике / статьи по экономике / Концепция самофинансирования и саморазвития региона

Дасковский Вадим Борисович,
д.э.н., профессор,
научный руководитель,
Национального института
экономики (НИЭк, www.niec.ru)

Тебердиева И.А.

Опубликовано в журнале

Пищевая промышленность.
2000. №4.

Обострившийся после августа 1998 г. экономический и финансовый кризис особенно тяжело сказался на тех регионах России, доходная часть финансового баланса которых с учётом средств, получаемых из государственных внебюджетных фондов, на треть формируется за счёт трансфертов из федерального бюджета, что придаёт их развитию крайне зависимый и неустойчивый характер.

Очевидно, что в ближайшие годы ресурсы федерального бюджета, который с учётом внешних и внутренних долгов России будет оставаться дефицитным, не позволят удовлетворять финансовые запросы и реальные потребности дотационных регионов. В то же время анализ перспективных возможностей экономики регионов и республик свидетельствует, что, несмотря на всю сложность экономической ситуации, вполне реально улучшить её за счёт более полного и рационального использования собственного ресурсного потенциала. Эти возможности могут быть реализованы в рамках экономического курса, позволяющего предотвратить не только ухудшение финансовой и экономической ситуации, но и обеспечить самогенерирующий рост экономики региона. Такой курс является важнейшей составной частью концепции саморазвития регионов и республик.

Для каждой страны возможен выбор в широком диапазоне между двумя полярными моделями организации бюджетной системы - конкурентной и кооперативной.

Конкурентная модель обладает следующими основными особенностями:

• высокой степенью децентрализации управления;

• высокой степенью финансовой независимости и самостоятельности региональных властей (совместное федерально-региональное использование налоговых баз, закрепление за каждым уровнем власти своих налогов);

• слабым участием центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций.

Важнейшее условие эффективного функционирования данной модели - инициативность населения и руководства регионов.

Примером конкурентной модели организации бюджетно-налоговой системы служит американская система «бюджетного федерализма», характеризующаяся большой степенью независимости регионов от центра и минимизацией его перераспределительных функций. Американские законодатели убеждены, что «централизованное» бюджетное выравнивание может подорвать стимулы к поиску новых бюджетных доходов и к экономии государственных средств, ослабить ответственность властей штатов перед их избирателями. Поэтому в США практически отсутствует привычное для России перераспределение средств отдельным штатам из федерального бюджета.

Вместе с тем в США на протяжении всей истории, и особенно в последние десятилетия, был выработан достаточно эффективный механизм государственного управления выравниванием межрегиональных бюджетных диспропорций. Его основные компоненты: бюджетное самофинансирование штатов и система финансирования федеральных целевых программ.

В штатах установлены те же налоги по наименованию, которые собираются в федеральный бюджет - подоходный налог с населения и налог на прибыль корпораций. Однако право установления этих налогов является исключительной прерогативой самого штата. Большинство штатов имеют собственные налоговые службы. Так обеспечивается равноправие штатов и федеральных властей в бюджетной сфере.

В результате к настоящему времени в США сложилась весьма эффективная система самофинансирования местных органов власти: 92,3% доходов штатов составляют собственные доходы, 88,6% которых приходится на региональные налоги. Таким образом, региональные бюджеты США в своих финансовых средствах менее чем на 12% зависят от федерального правительства.

Разделение налоговых источников и широкие права штатов и муниципалитетов в сфере налогообложения заложили основу вертикальной сбалансированности бюджетной системы США.

С 1988 г. механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ.

В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. Одно из важнейших направлений финансирования связано с реализацией социальных программ. В целом трансферты из федерального бюджета покрывают около 20% расходов штатов.

Кооперативная модель получила более широкое распространение в мире и обладает следующими особенностями: значительное участие властей всех уровней в функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической стабилизации; долевое участие разных уровней власти в главных национальных налогах; утверждение принципа территориальной справедливости. Наибольшее развитие кооперативная модель получила в ФРГ.

Важнейшим положением Конституции ФРГ служит признание равноценными потребностей Федерации, земель и общин в финансовых средствах, что на практике означает примерно равную долю налоговых поступлений в доходной части бюджетов всех уровней. Для удовлетворения этого требования осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами.

Согласно Конституции ФРГ существуют общие налоги (с долевым распределением) и налоги Федерации, земель и общин. Каждая земля (община) может вводить любой налог, но он не должен повторять федеральные налоги. Нельзя также увеличивать ставки федеральных налогов. Федерация имеет исключительные полномочия на акцизы на крепкие напитки. Землям принадлежит поимущественный налог, налог с наследства и дарений, налог с владельцев автомобилей, акциз на пиво. Общинам принадлежит промысловый налог и местные потребительские налоги. К общим налогам относится подоходный, корпорационный и НДС.

В реальной практике у Федерации решающие права и в отношении тех налогов, что переданы землям, и тех, что частично у них остаются. Объясняется это тем, что Федерация следит за единообразием налогов у разных земель и потому определяет законодательство и по налогам, остающимся у них.

Специфика бюджетной системы Германии состоит в наличии сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закреплённого в Конституции.

Главным инструментом вертикального выравнивания является распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель. Для горизонтального выравнивания используются прежде всего общие налоги, направляемые в бюджеты земель.

Особое значение в ФРГ придаётся выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. При этом не ставится задача добиться 100%-ного выравнивания налогового потенциала. Земли, налоговый потенциал которых оказывается в диапазоне 100-102% от среднего уровня по стране, в процессе выравнивания обычно не участвуют. Таким образом, удаётся повысить налоговый потенциал бедных земель до 95%. Дальнейшее выравнивание достигается с помощью дополнительных федеральных субсидий.

В Германии, как и во многих других странах, используются целевые трансферты, которые специально предназначены для развития «проблемных» территорий. В 1995 г. была введена в действие десятилетняя программа «Восстановление Востока», согласно которой новые федеральные земли будут ежегодно получать дополнительную помощь в размере 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной инфраструктуры.

Достоинства кооперативной модели бюджетного федерализма - экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания положения территориальных бюджетов. Кроме того, такая модель предполагает единство правил при распределении налоговых поступлений, тем самым исключая подозрения в несправедливости по отношению к какому-либо региону.

Недостатки модели связаны с опасностью излишней централизации налоговых функций и увеличением объёма перераспределения налоговых поступлений через федеральный бюджет. Данная модель не стимулирует экономическую активность властей слаборазвитых регионов, порождая в них иждивенческие настроения. Напротив, в регионах-донорах усиливается недовольство в связи с постоянным оттоком значительной части заработанных ими бюджетных поступлений на цели «горизонтального» перераспределения.

Таким образом, концепция саморазвития регионов и республик предполагает прежде всего осуществление социально-экономической и научно-технической политики, в результате которой регион за счёт собственного ресурсного потенциала, а также взаимодействия на базе рыночных отношений с внерегиональными структурами сможет удовлетворить свои хозяйственные и социальные потребности. Это означает, что составной частью саморазвития является самофинансирование региона, включающее распоряжение финансовыми ресурсами, регулирование денежных потоков и воздействие на распределение денежных средств (по аналогии с налогово-бюджетной моделью США).

Круг участников финансового механизма саморазвития включает: федеральные, региональные и муниципальные органы управления финансами; хозяйствующие субъекты, население, домашние хозяйства.

Большинство авторов при рассмотрении финансовых проблем регионального уровня ограничивают круг участников финансовых отношений первыми тремя, а то и двумя уровнями, сводя отношения к чисто бюджетно-налоговым. В отдельных случаях этот круг несколько расширяется за счёт учёта в региональных финансовых процессах внебюджетных фондов. Подобное сужение зоны действия региональных финансов приводит к тому, что предприятия и население рассматриваются лишь как пассивные участники финансовых связей и отношений, а их финансовые ресурсы - исключительно как источники налогообложения. В рамках такого подхода предприятия и население выступают в роли потребителей финансовых ресурсов региона с заранее заданными потребностями, часть которых должна удовлетворяться из бюджетных источников.

Очевидно, что финансовое обеспечение регионов как одно из определяющих условий их саморазвития зависит не столько от распределения бюджетных средств между федеральным центром и субъектом Федерации, сколько от наполнения бюджетов. Регулирование видов налогов и налоговых ставок также само по себе мало что дает для пополнения бюджетов. При чрезмерно высоких уровнях налоговых ставок поступления в бюджеты сужаются, так как в этом случае уменьшаются возможности развития производства, что приводит к сокращению его объёма, а вместе с этим - и налогооблагаемой базы. В то же время налоговые изъятия служат основным источником поступления денежных средств и в федеральный, и в региональные бюджеты (98-99% всех доходов).

Таким образом, возможности саморазвития региона заключаются не в изыскании способов перекачки денежных средств в региональные бюджеты, а в росте доходов предприятий и населения, образующих налогооблагаемую базу. Чем выше будут эти доходы, тем больше налоговых поступлений в бюджет может быть собрано при том же уровне ставок налогообложения. Поэтому рост налогооблагаемых доходов юридических и физических лиц при условии обеспечения собираемости налогов приводит к увеличению поступлений как в федеральный, так и в региональные бюджеты. Это, с одной стороны, уменьшает зависимость регионального бюджета от федерального, а с другой - создаёт дополнительную возможность федеральному бюджету увеличивать трансферты, направляемые в региональный бюджет, или реализовывать целевые программы социально-экономического развития регионов.

Рост доходов субъектов хозяйствования и домашних хозяйств оказывает влияние на саморазвитие региона не только за счёт их связи с бюджетно-налоговой системой, но и непосредственным образом. Развитие предпринимательства, подъём производства, приводящие к росту денежных доходов предприятий и граждан, уменьшают нагрузку на бюджетные финансовые источники региона, так как ведут к снижению потребности в дотациях предприятиям и населению, в финансовой поддержке той их части, которая оказывается способной к самообеспечению.

Таким образом, основным звеном финансового механизма саморазвития региона служат распределительные, бюджетно-налоговые отношения между Федерацией, её субъектами и муниципальными территориальными образованиями, а финансовые стимулы и рычаги, способствуют росту производства и повышению доходов хозяйствующих субъектов в регионе. Например, налоговые льготы хозяйствующим субъектам, приводящие вначале к уменьшению налоговых поступлений в региональный бюджет, но способствующие подъёму производства и росту доходов, есть эффективный финансовый механизм саморазвития, так как в дальнейшем возрастающий доход служит источником инвестиций в производство и денежных поступлений в бюджеты всех уровней.

Приток налоговых поступлений в региональный и местные бюджеты должен возрастать и путём расширения налогооблагаемой базы за счёт легализации некриминальных «теневых» секторов экономики.

Переход региона на режим саморазвития требует прежде всего ориентации на доходы, создаваемые экономикой региона, при одновременном обеспечении сбалансированности потребностей региона и финансовых ресурсов, формируемых на основе этих доходов. Анализ свидетельствует, что регионы России не используют полностью возможности пополнения финансовых ресурсов из ряда источников.

Это прежде всего недоимки по сбору налогов; нерациональные льготы по налогам; неоправданные бюджетные расходы; недостаточное развитие межрегиональных торгово-производственных связей, способствующих притоку денежных средств из других регионов и росту производства в них; доходы за счёт экспорта. Не используется в должной мере и международное деловое сотрудничество, направленное на создание эффективных и конкурентоспособных производств при участии иностранного капитала.

Смещение акцентов на внутренние доходы самого региона не влечёт за собой ослабления целенаправленной региональной социальной политики, неизбежно связанной с финансовыми затратами. Гарантированные доходы - основное условие реальности осуществления социально ориентированных расходов, защищённости расходных статей бюджетов.

Сказанное не исключает использования на федеральном уровне бюджетного механизма в качестве важного рычага саморегулирования экономики региона, тем более что бюджетно-налоговая политика была, есть и будет основным средством регулирования финансовых отношений между Федерацией и её субъектами, т.е. инструментом бюджетного федерализма. Но при использовании этого инструмента необходимо более дифференцированно учитывать специфику отдельных регионов, особенно их роль в решении общегосударственных проблем.

При решении проблемы бюджетно-налоговых отношении между федеральным центром и субъектами Федерации применяется фундаментальный принцип бюджетного федерализма. Он реализуется во многих странах, в том числе и в России, поэтому важно выяснить, как он соотносится с концепцией саморазвития регионов.

Бюджетный федерализм определяет межбюджетные финансовые отношения между Федерацией и ее субъектами и государственное регулирование бюджетно-налоговой системы в той ее части, в которой она влияет на формирование бюджетов Федерации и регионов, распределение денежных средств между ними.

В Бюджетном кодексе бюджетный федерализм определяется как отношения между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов «по поводу разграничения бюджетных полномочий, доходов и расходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».

В этом определении не указывается, каким же образом следует распределять бюджетные денежные средства между федерацией и регионами. Формулируется чисто декларативное утверждение о «единстве общегосударственных интересов населения».

Отдельные авторы считают сутью бюджетного федерализма совокупность принципов, требований и условий, которым должны удовлетворять правила распределения бюджетных средств в зависимости от конкретной ситуации в регионах и в соответствии со сложившимися представлениями о справедливости и обоснованности. Согласно такому подходу бюджетный федерализм должен обеспечивать распределение бюджетных средств в зависимости от следующих факторов:

• меры ответственности за выполнение конкретных экономических и социальных функций данным регионом;

• закрепления источников доходов региональных бюджетов с учётом ресурсного потенциала территорий и ранее полученных средств государственной поддержки;

• чёткого отражения и правового закрепления территориального разреза федерального бюджета по доходам и расходам;

• территориальной структуры расходов и сводного финансового потенциала территорий;

• экономического и социального последствий бюджетно-налогового распределения.

Сформулированные принципы достаточно обоснованны, однако имеют одностороннюю направленность на реализацию чисто распределительной функции в целях пополнения недостающих средств региональных бюджетов с учётом сложившейся структуры их доходов и расходов и обеспечения населению регионов более или менее сходных условий существования. Несмотря на огромную роль социальной функции бюджетного распределения, ориентация на выравнивание условий жизни населения разных регионов за счёт бюджетных вливаний и перераспределений, характерная для нынешнего состояния российского бюджетного федерализма, закрепляет зависимость экономического развития регионов от Федерации, не способствует более полному использованию условий их саморазвития.

Для снижения в долгосрочном плане региональной финансовой нагрузки на федеральный бюджет целесообразно сместить акценты федеральной бюджетной поддержки слабых в экономическом отношении регионов на всемерное содействие преодолению их отсталости. В связи с этим следует рассматривать бюджетный федерализм с позиций такого бюджетного распределения финансовых ресурсов, которое даёт возможность депрессивным регионам уменьшить степень бюджетной зависимости от федерального центра. Конкретным проявлением такой позиции могла бы стать федеральная поддержка региональных программ реконструкции и подъёма производства, осуществления инвестиционных и инновационных проектов.

Некоторые экономисты считают, что свойственные предпринимательству стремления к быстрому обороту средств, направлению ресурсов и доходов в сферы, где может быть получена максимальная прибыль, не отвечают целям и задачам территориального развития в связи с его преимущественно социальной ориентацией, необходимостью обеспечения сбалансированности интересов и устойчивости. С таким мнением нельзя согласиться. Экономика региона должна быть как можно более результативной, эффективной и динамичной в целях более полного самостоятельного удовлетворения социальных запросов населения и обеспечения замещения средств из федерального бюджета и государственных фондов доходами из внутрирегиональных источников.

При практической реализации принципов бюджетного федерализма важно не только устанавливать пропорции распределения финансовых ресурсов между бюджетами, но и наиболее эффективно применять разные виды такого распределения (трансферты, субвенции и дотации) в зависимости от их адресного и целевого назначения.

Трансферты, предоставляемые из федерального фонда поддержки регионов, имеют чётко выраженную социальную ориентацию и призваны содействовать выравниванию бюджетной обеспеченности разных территорий в расчёте на душу населения. Их принято делить на общие и целевые. Общие используются для корректировки уровней доходов региональных бюджетов, тогда как целевые выполняют функции, определенные федеральными органами, а их размер необязательно зависит от уровня бюджетной обеспеченности в расчёте на душу населения. Если общие трансферты используются регионами по их усмотрению и не обусловлены встречным финансированием, то целевые трансферты связаны с рядом условий. Поэтому их выделяют в самостоятельную группу и называют субвенциями. Эти денежные средства выделяются вышестоящим бюджетом нижестоящим со строго целевым назначением. При расходовании субвенций на другие цели они подлежат возврату. По своей природе субвенции должны стать одним из источников финансовых ресурсов для обеспечения саморазвития регионов.

Дотации есть средства безвозмездной бюджетной поддержки региона, обусловленной объективно складывающимся временным или постоянным действием неблагоприятных факторов, в силу которых финансовая поддержка определённых видов экономической деятельности, объектов, социальных процессов, категорий населения становится неизбежной.

Бюджетно-налоговое регулирование не сводится только к «перекачке» доходов в федеральный бюджет и последующему распределению части бюджетных доходов между регионами. Финансовое самообеспечение как составная часть саморазвития региона связано с более широким кругом бюджетных методов регулирования социально-экономических процессов в регионах, опирающихся на управление всей совокупностью доходов и расходов, находящихся в зоне воздействия региональных органов.

Финансовые ресурсы, необходимые для поддержки социальной сферы региона, включают кредитные субсидии, целевые субвенции, дотации и другие виды бюджетного финансирования учреждений культуры, науки, образования, здравоохранения, социальной помощи. Эти ресурсы должны создать финансовую базу, гарантирующую достижение и поддержание минимально допустимого уровня удовлетворения социальных запросов населения. Адресная ориентация этой формы бюджетного финансирования - некоммерческие организации и население. Данное направление финансово-бюджетной деятельности способствует саморазвитию экономики региона опосредованно за счёт благоприятного воздействия на трудовой и интеллектуально-информационный потенциал.

Непосредственно влияет на саморазвитие региона бюджетное регулирование размеров финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц, субъектов хозяйственной деятельности, предприятий, предпринимателей, самодеятельных домашних хозяйств. Установление тех или иных подведомственных региональным и местным органам власти налогов и налоговых ставок, льгот, платежей, санкций может существенно влиять на финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов и усиливать или ослаблять стимулы к развитию производства. Поэтому данное направление бюджетно-финансового регулирования теснейшим образом связано с концепцией саморазвития региона.

Таким образом, для создания условий саморазвития регионов необходимо изменение сложившихся бюджетно-финансовых отношений между Федерацией и её субъектами, а также бюджетно-налоговых систем на региональном и местном уровнях. Последнее требуется для привлечения дополнительных, не используемых пока в должной мере источников финансовых ресурсов. Существуют реальные возможности относительно безболезненного для производства и населения введения региональных, местных налогов, сборов, платежей, поступления от которых будут использоваться в качестве источников средств для развития регионов. Речь идёт о налогах и сборах, выплата которых, с одной стороны, посильна для плательщиков, а с другой - позволяет им полнее и открыто использовать облагаемые налогами и платежами ресурсы, чтобы получить от них доход, перекрывающий соответствующие отчисления. Подобного рода объектами налогообложения могут быть земельные участки, здания, природные источники, леса, имущество юридических и физических лиц, а также вмененные доходы от предпринимательской деятельности, доходы от операций с валютой и ценными бумагами, увеселительные и развлекательные мероприятия, заграничные поездки и другие виды удовлетворения потребностей не первой необходимости.

Как видим, несмотря на всю сложность финансовой ситуации в стране, существуют объективные предпосылки создания действенного финансового механизма саморазвития регионов, базирующегося на стимулировании их хозяйственных структур, рациональном использовании доходов региональных бюджетов, эффективной целевой финансовой поддержке инвестиционных программ и проектов регионов за счёт средств федерального бюджета.

Трансформация финансово-бюджетной системы может проходить в три этапа.

1. Оптимизация финансовых потоков «регионы-центр» путём:

- сокращения встречных потоков, основанное на оставлении регионам тех объёмов налоговых и неналоговых поступлений, которые они отчисляют в федеральный бюджет, а затем получают в виде трансфертов и иных перечислений из федерального бюджета. В последние годы бюджетный потенциал субъектов РФ в среднем превышал их бюджетные расходы в 1,3 - 1,4 раза;

- увеличения доли собственных доходов региональных бюджетов за счёт перераспределения нормативов налоговых поступлений в пользу регионов.

2. Упрощение системы межбюджетного выравнивания, введение понятных всем результатов такого выравнивания. Например, в качестве критерия можно было бы предложить, чтобы результатом межбюджетного выравнивания был бы не более чем двух - трёхкратный разрыв в душевой обеспеченности расходной части бюджетов отдельных субъектов Федерации.

3. Реализация принципа бюджетной самодостаточности субъектов Федерации. Для этого необходимы разработка и принятие Федерального закона «О статусе субъекта федерации», в котором должен быть перечислен набор требований (критериев), при соблюдении которых данное государственно-территориальное образование может претендовать на статус полноправного субъекта Федерации. Главным требованием должна стать бюджетная самодостаточность региона.

В качестве пускового механизма реализации концепции самофинансирования и саморазвития регионов должны выступать усилия Федерального Правительства и Государственной Думы по защите прав иностранных инвесторов и снижению налогового бремени.

Литература

1.Потапов Л. Финансовый механизм саморазвития региона // Экономист. 1999. №6.

2.Марченко Г.В., Мачульская О.В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит. 2000. №1.

Ссылка на статью:
Дасковский В.Б., Тебердиева И.А. Концепция самофинансирования и саморазвития региона // Пищевая промышленность. 2000. №4.

Authors:
Vadim B. Daskovskiy,
Doctor of Economics, Professor,
Scientific head,
National Institute of Economics
(NIEc, www.niec.ru)

I.A. Teberdieva,

Published in journal

Food processing industry
2000. №4.

Title:
A concept of self-financing and autonomous development of a region.